1993年成立的國際透明組織(Transparency International),是國際上唯一專門致力於打擊貪污腐敗的國際性非政府組織(NGO),在全球反貪腐運動中扮演著重要的角色。該組織的發起人彼得.艾根(Peter Eigen)試圖結合公民社會、民間企業與政府機關組成的強大聯盟,從行賄、收賄兩大方向打擊貪腐,藉由國際社會的集體力量,激發帶動各國民間社會的反貪腐能量,為打造更廉潔的地球而努力。為達成上述目標,國際透明組織採取下列五項策略:一、激起社會關注,二、建立反腐聯盟,三、開發反貪工具,四、設定廉潔標準,五、監測貪腐活動,茲分別簡述如下。
一、 激起社會關注:
為激起國際社會對反貪腐運動的關注,國際透明組織在全球各地宣揚倡廉反貪的理念,舉例來說,「聯合國國際反貪日」(UN International Anti-Corruption Day)的訂定就是喚起國際社會正視貪腐問題及其嚴重後果的重要里程碑。過去幾年來,國際透明組織不斷地對聯合國進行遊說,希望能選定一天做為聯合國國際反貪日,這個願望在2004年終於得到聯合國的正面回應,將每年的12月9日這一天訂為「聯合國國際反貪日」。
此外,國際透明組織每年選定一會員國召開年會(Annual General Meeting, AGM),同時還召開兩年一度的國際反貪腐研討會(International Anti-Corruption Conference, IACC)。以最近一次會議為例,2005年的年會在德國柏林召開,來自全球的三百多位代表,於11月10日至13日這四天,齊聚一堂,交換反貪經驗以及研擬反腐策略,可說是國際反貪運動每年一度的盛會。
除了上述聯合國國際反貪日的訂定與召開國際會議外,對於世界各國投身反貪腐運動的健將給予肯定與鼓勵,亦是有效激起社會關注的具體作為。打擊貪污不只是限於簽署國際協議而已,更重要的是在世界各地能有一些勇於揭發貪腐行為與創造變革的團體與個人。為了肯定這些個人與團體的勇氣和決心,國際透明組織特別設立了國際透明組織廉潔正直獎(TI Integrity Awards),於2000年9月在加拿大渥太華舉辦的年會中首度頒出,至今全球已有二十餘位反貪腐鬥士獲得此項殊榮。
二、 建立反腐聯盟:
貪腐的問題不只是政府與公務人員的問題,參與行賄的企業與市民都是助長貪腐的幫凶。在許多貪腐問題嚴重的國家,貪污與行賄幾乎成為一項全民運動。國際透明組織俄羅斯分會執行長Panfilova便指出:「在俄羅斯每位駕駛者的駕照中都放著五十盧布,以便被警察攔下時作為行賄脫困之用。」事實上,許多人一方面痛恨貪腐的行為,另一方面卻又身陷貪腐的網絡之中,成為心不甘情不願的行賄或收賄者。因此,貪腐問題之嚴重,有時絕不是任何單一力量所足以抗衡與改變的,而為了能有效對抗貪腐的共犯結構,建立反腐聯盟便成為國際反貪運動中十分重要的一項策略。過去十餘年國際透明組織已經在90多個國家成立了分會,在120多個國家展開運動,結合各國政府、企業、媒體與公民社會的力量,建立全球反腐聯盟,頗具成效。
三、
開發反貪工具:
國際透明組織發起人、現任理事長彼得•艾根(Peter Eigen)表示,現代參與反貪腐運動的非政府組織之主要宗旨,並非只在指出貪污問題的嚴重性而已,更重要的是要能找尋解決貪腐問題的對策與工具。從全球反貪運動的角度觀之,國際透明組織過去十餘年持續努力開發幾項重要的反貪工具包含:(一)《全球貪污報告》(Global Corruption Report),詳見:www.globalcorruptionreport.org;(二)《國際透明組織相關研究資料彙編》(TI Source Book 2000),詳見:www.transparency.org/sourcebook);(三)「貪污線上研究與資訊系統」(Corruption Online Research and Information System),詳見:www.corisweb.org;(四)《反貪工具彙編》(Corruption Fighters’ Tool Kit),詳見:http://www.transparency.org/toolkits/;(五)國際透明組織網站,更是全球反貪腐運動參與者最常瀏覽的網站,詳見:www.transparency.org。
四、
設定廉潔標準:
欲建立廉潔社會,各行各業均應有其倫理規範與行為守則,以訂定標準,規範行為。國際透明組織除了彙整世界各國各行各業倫理規範與行為守則的案例,透過資訊擴散與政策學習的途徑來推動設定廉潔標準的工作外,在過去幾年亦主動出擊,於特定領域著力建立廉潔標準。舉例而言,有鑑於貪污所得往往必須經過銀行洗錢過程予以漂白,國際透明組織特邀集全球十一大銀行,研擬「反洗錢準則」(Anti Money-Laundering Guidelines)。經過一年多的努力,於2000年11月公布了「沃夫史博原則」(Wolfsberg Principles),確立了「認識顧客、查明身份」的行為準則,要求各銀行管理階層落實貫徹,以杜絕貪污者以匿名方式透過銀行體系漂白其不當得利之行為,可說是設定廉潔標準的一項成功案例。
五、 監測貪腐活動:
測量貪腐情況的嚴重程度以及瞭解其在不同時空環境下的變化情形,是反貪腐運動的基礎工作。因此,國際透明組織從1995年開始,根據各種貪腐調查結果,彙整建構以國家為評比對象的貪腐印象指數(Corruption Perception Index,CPI),全球同時發布,行之有年後,它成為全球最廣泛被用來衡量貪污情況的社會經濟指標。除了貪腐印象指數外,國際透明組織也根據民眾對未來貪腐情況的預期,於2003年7月首度公布全球貪腐趨勢指數(Global Corruption Barometer, GCB)。這兩項指數的公布,是國際透明組織過去多年努力成果中,最受到全球各地政府機關、企業部門、公民社會與大眾傳媒所重視的項目。茲將2005年這兩項指數的公布情形及內涵簡介如下:
(一)、貪腐印象指數
貪腐印象指數是根據各國商人、學者與國情分析專家,對一國之公務人員與政治人物廉潔認可的評價。2005年全球貪腐印象指數,以滿分十分代表清廉,在全球159個納入評比的國家中,得分高於九分的國家包括冰島、芬蘭、紐西蘭、丹麥、新加坡、瑞典、瑞士等7國,新加坡是唯一超過9分的亞洲國家,在全球排名第五。其他亞洲國家指數高於5分的有香港(8.3分,第15名)、日本(7.3分,第21名)、台灣(5.9分,第32名)、馬來西亞(5.1分,第39名)、南韓(5.0分,第40名)。高於3分的包括泰國(3.8分,第59名)、斯里蘭卡(3.2分,第78名)、中國(3.2分,第78名)與蒙古(3.0分,第85名)。低於三分的包括印度(2.9分,第88名)、越南(2.6分,第107名)、尼泊爾(2.5分,第117名)、菲律賓(2.5分,第117名)、印尼(2.2分,第137名)、巴基斯坦(2.1分,第144名)、緬甸(1.8分,第155名)與最後一名孟加拉(1.7分,第158名)。
由過去十年觀察,台灣的全球貪腐印象指數排名變動不大(詳表一)。整體而言,自1995年至2005年台灣排名在25至35名間窄幅盤旋,從全球世界各國比較的觀點而言,台灣尚屬中度廉潔的國家。然而值得注意的是,2005年台灣與亞洲國家排名比較,在新加坡(排名5)、香港(排名15)、日本(排名21)之後,僅略優於南韓,顯示台灣貪污情況,仍為亟待改善課題之一。
(二)、全球貪腐趨勢指數
「全球貪腐趨勢指數」是國際透明組織委託國際蓋洛普公司(Gallup International)執行的一項跨國性民意調查,也是該組織近年新開發的測量貪腐工具。該指數於2003年7月首度公布,2004年正式將台灣納入評比國家。2005年的資料,是在2005年5月至10月間,分別在全球六十九個高、中、低所得國家中,訪問約55,000位十五歲以上的民眾所獲得。問卷題目包括民眾對該國內各機關與部門貪腐程度的感受,對貪腐影響政治活動、商業環境及個人與家庭生活的感受,對未來三年貪腐情況的預期,以及過去一年內受訪者或其家人是否有過行賄的經驗。
調查結果顯示,在十五個納入評比的機關與部門中,政黨在全球多數民眾眼中,是貪腐情況最為嚴重的部門。在六十九個調查國家中有四十五個認為政黨貪腐最為嚴重,在1分為最清廉而5分為最貪腐的評分範圍中,得分 4.0;其次則為國會,得分3.7。
在台灣的部分,調查結果顯示,國會貪腐問題最為嚴重,其次則是政黨。有七成八(得分4.3)的民眾認為國會的貪腐問題嚴重,而有六成九(得分4.1)認為政黨貪腐情況嚴重,較2004年呈現更加惡化的趨勢。宗教、非政府組織及戶政則是民眾眼中較為廉潔的機關與部門(詳見圖一)。
若檢視亞洲四小龍部門與機關之貪腐程度(詳見表二),我國與韓國民眾認為國會與政黨的貪腐程度最為嚴重,而香港與新加坡民眾則是將私部門列為貪腐程度最為嚴重的首位,顯見香港與新加坡推動政府部門廉政工作的成果,值得借鏡。
上述結果顯示,台灣政府、企業與社會在倡廉反貪的作為上,尚有努力的空間與必要。二十一世紀的優質治理需要廉能政府的領航與公民社會的參與,而貪腐無疑是邁向優質治理最大的障礙與問題。政治學者Rose-Ackerman研究義大利與拉丁美洲國家的政經結構與貪腐狀況發現,政治上從威權體制轉變到民主政治,經濟上從共產主義開放成市場機制,這些政經變革都未必一定會減少社會上貪腐狀況。事實上,在沒有完善健全的反貪腐策略作為與配套措施的情況下,這些政經變革有時反而會加速貪污腐化、向下沈淪的力量。
這樣的研究結果與觀點,對剛剛完成民主轉型的台灣在二十一世紀邁向優質治理的過程中,應有重大的警示。展望未來,唯有台灣各黨各派以及產官學界能注重倡廉反貪議題,創造出對話、協力、合作的網絡關係,一起為建構台灣的國家廉政體系(National Integrity System)而努力,台灣才有機會提昇至高度廉潔的國家,也才能在國際反貪運動中扮演更積極與重要之角色。